Autor: prof. dr Anton Bebler, profesor na Ljubljanskom univerzitetu (objavljeno u magazinu “Bezbjednost” broj 7)
Tokom više od šest decenija postojanja Sjeverno-atlantska alijansa se širila u nekoliko pravaca: na području njenih aktivnosti, u broju njenih članica, u geografskom domenu njenih aktivnosti, u širini partnerskih odnosa sa državama nečlanicama, u intenzitetu saradnje sa ostalim međunarodnim organizacijama (UN, OSCE; EU, African Union itd). Od 1959. godine postoji još jedan proces u Evropi koji koincidira sa širenjem NATO-a – osnivanje i razvoj Evropskih zajednica (ECSC, EEC, EAEC) i razvoj Evropske unije (EU). Među trenutnim članicama NATO-a i EU istovremeno, jedino je Njemačka prvo postala članica Evropskih integracija, a zatim NATO-a. U svim ostalim slučajevima ulazak u NATO je prethodio učlanjenju u Evropske zajednice/Evropsku uniju.
Od početka, u ljeto 1948, ideja o širenju je usađena u osnovu NATO-a. Sjeverno-atlantski sporazum je obezbijedio pravni okvir za prijem novih članica, njihovo potencijalno povlačenje, ali ne i za isključenje iz Alijanse. Sporazum je sadržavao dva ograničenja – geografsko (samo evropske države su se mogle priključiti alijansi) i proceduralno (pozivom koji se zasnivao samo na postignutom konsenzusu među trenutnim članicama).
Osnovni cilj Alijanse nije bio samo da zajedničkim snagama spriječe vojne prijetnje njenim članicama, već takođe, i za neke od njih od jednake važnosti, da zaštite visoke zajedničke vrijednosti iza kojih su stojali njeni inicijatori – zapadna liberalna demokratija. Ove demokratske vrijednosti, a ne samo potreba za zaštitom, trebale su da posluže kao bitan faktor koji će privući potencijalno nove članice. Na taj način su se mogle prepoznati veoma značajne varijacije u odnosu između odbrane i političko-ideološke motivacije za širenjem u toku čitavog procesa rasta Alijanse.
U toku više od pet decenija alijansa je širila svoju teritorijalnu, domografsku i ekonomsku masu na mnogim nivoima.
Inicijalni zametak Alijanse uključivao je samo SAD i UK. Ovaj zametak se proširio u junu 1948. pozivima Francuskoj, zemljama Beneluksa i Kanadi. Nekoliko mjeseci kasnije sljedeći pozivi su upućeni Islandu, Norveškoj, Danskoj i Portugaliji, dok se tvrdi da su neformalni pregovori sa Švedskom, Irskom i Španijom dali negativne rezultate. Posljednje priključenje originalnom jezgru bila je Italija.
Dalji krugovi teritorijalnog širenja i povećanja broja članica NATO-a slijedili su 1952. (Grčka, Turska), 1955. (Federalna Republika Njemačka), 1982. (Španija), 1990. (Demokratska Republika Njemačka kao dio Federalne Republike Njemačke), 1999. (Poljska, Češka, Mađarska), i 2004. (Rumunija, Bugarska, Slovenija, Slovačka, Litvanija, Letonija, Estonija). Tako se posljednji krug širenja u aprilu 2009. broji kao osmi ukupno i četvrti krug u istočnoj Evropi.
Osam krugova širenja su bitno uticali na geografsko područje NATO-a. Već 1949. Alijansa je odstupila od svoje originalne ideje izražene u svom nazivu kada je prihvatila kao članicu mediteransku država koja nema obalu u sjevernom Atlantika – Italiju. Krugovi širenja koji su uslijedili ka istočnom Mediteranu i ka centralnoj i istočnoj Evropi pomjerile su područje sporazuma Alijanse još dalje od njenog geografskog određenja. Ipak, originalno ime se zadržalo bez obzira na to što bi pridjev evroatlantska više odgovarao za sadašnji naziv Alijanse.
Bitna osobina NATO-a koja je u vezi sa njegovim širenjem izražena je u izjavama liberalne demokratije. Sjeverno-atlantski sporazum donosi u Članu 2 odluku o ,,čuvanju slobode, zajedničkog nasljeđa i civilizacije svojih naroda, zasnovanim na principima demokratije, individualne slobode i vladavine zakona”. Međutim čini se da osnivači alijanse nijesu ovaj uslov doživljavali kao bitan.
Ovo je postalo veoma jasno kada je nedemokratski režim u Portugaliji pozvan da se pridruži klubu. Ulazak Portugalije u NATO ozbiljno je narušio tvrdnje NATO-a da se radi o alijansi liberalnih demokratija. Štaviše, 1951. originalne članice Alijanse ozbiljno su raspravljale o slanju poziva za učlanjenje, zajedno sa Grčkom i Turskom, i Španiji i Jugoslaviji. Njihove vođe – F.B. Franko u Španiji i Maršal J.B. Tito u Jugoslaviji – ostali su hladni po pitanju te ideje. Ipak je došlo do pragmatičnog rješenja i obije države su ubrzo inidirektno vojno povezane sa alijansom. Jugoslavija je sa dvije NATO članice (Grčkom i Turskom) ušla u trojni pakt zajedničke odbrane. ,,Sporazum o saradnji i uzajamnoj pomoći” potpisan je u avgustu 1954. u Bledu (Slovenija). Između 1950. i 1956. vojni planeri NATO-a ubrajali su Jugoslaviju među nezvaničnim strateškim saveznicima u slučaju rata na kontinentu sa sovjetskim blokom.
Do 1995. NATO nikad nije eksplicitno doveo u pitanje demokratsku prirodu vođenja unutrašnje politike zemlje kandidata kao bitan zahtjev za učlanjenje. U prilog tome, prva odluka da se uspostavi neuobičajena alijansa preko Atlantika nigdje nije u potpunosti demokratski testirana referendumom. U nekim državama je to dovelo do nedostatka dovoljne podrške među stanovništvom a tako i do demokratskog deficita.
Štaviše, alijansa je tokom decenija pokazala totalnu nezainteresovanost u verifikovanju demokratskog kredibiliteta svojih članica prije ili poslije priključenja Alijansi. Praksa NATO-a da se ne miješa u unutrašnju politiku zemalja članica sukobljavala se sa praksom koja je predložena Varšavskim paktom. Unutrašnja ideološka kvazineutralnost sigurno je doprinijela činjenici da se nijedna zemlja članica nije povukla iz Alijanse kao i preživljavanju NATO-a nakon 1999. godine.
Dok god je trajao ,,hladni rat” geostrateške i vojne okolnosti su očito imale vodeću ulogu u politici širenja NATO-a. Ublažavanjem sukoba između Istoka i Zapada imperativi vojne strategije, čak do granice gubitka demokratskih vrijednosti, počeli su gubiti prvenstvo. Uključujući Španiju i u EU i u NATO liberalni Zapad je prepoznao i nagradio post-totalitarni demokratski preobražaj u toj zemlji.
Krugovi širenja 1999, 2004. i 2009. u Istočnoj Evropi
Dramatični demokratski preobražaj i kolaps njegovog smrtnog neprijatelja zatekao je Zapad nespremnog i zbunjenog. To je postalo prilično očigledno kad je novi post-komunistički režim počeo da kuca na vrata EEC/EU i NATO-a. Na ove pozive Zapad je u početku odgovarao ljubazno odbijajući istočnu Evropu. Kada se radi o brzom ulasku u NATO glavi argument Zapada protiv toga bio je poprilično čvrst.
Mlade demokratije nijesu bile vojno ugrožene od strane nikoga i na prvom mjestu su im bili potrebni socijalni i ekonomski razvoj a ne vojna zaštita Alijanse. Kao posljedica toga priprema za i učlanjenje u EU je trebalo da dođe prvo, praćeno pripremama za ulazak u Zapadnu Evropsku uniju nakon toga. Tek nekoliko godina nakon toga nove članice EU i ZEU mogle su postati kvalifikovane i spremne za ulazak u NATO. Ovaj redosljed pomjerio je vremensku granicu za moguće širenje NATO-a u prvu polovinu 21. vijeka.
Na ovaj položaj odrazila se činjenica da su vodeće članice NATO-a izgubile interesovanje za širenje Alijanse po pitanju bezbjednosti. Kao posljedica toga, nove kandidate nijesu privukli ni na vojnoj ni na političko- ideološkoj osnovi. Godine 1995. demokratski karakter zemalja kandidata zvanično je postao ključni kriterijum. Ovakva situacija je kreirana da bi kupila Zapadu nekoliko godina odlaganja i istovremeno vrijeme za stimulaciju unutrašnjih demokratskih reformi u istočnoj Evropi.
Zahtijevajući istovremeno ispunjenje i vojnih i političkih kriterijuma NATO je značajno podigao kriterijume za ulazak. Alijansa je drugačije tretirala istočno-evropske kandidate nego nekoliko originalnih članica iz prošlosti (Portugaliju, Island i Luksemburg) kao i dvije balkanske države priključene 1952. NATO je takođe zgodno previdio činjenicu da njena dugovremena članica Turska još uvijek nije ispunila do tada sve bitne demokratske kriterijume koji su zahtijevani od strane istočne Evrope.
Sumnja se da li je uzimanje u obzir demokratije bio najbitniji kriterijum u ovom procesu. Ako je prioritet da se zaštite i podrže deomokratije u razvoju, onda bi geografija i redosljed širenja NATO-a na istok trebao biti mnogo drugačiji. Očigledno promjena u stavu NATO-a ne bi se mogla desiti bez prethodne promjene u položaju SAD. Do 1994. Klintonova administracija je postala jako uznemirena nesposobnošću zemalja zapadne Evrope da djeluju efektivno u zaustavljanju rata na Balkanu, kao i njihovim odlaganjem integrisanja slabih istočnoevropskih demokratija.
Prvo je došlo do proračunatog pokušaja da se istočna Evropa odvrati od učlanjenja u NATO tako što će se učlaniti u partnerstvo nazvano ,,Partnerstvo za Mir”. Kada je postalo očigledno da pokušaj nije uspio Klintonova administracija je razvila platformu selektivnog, pažljivo odabranog i inkrementalnog širenja NATO-a koji bi takođe ubrzao učlanjenje istočne Evrope u Evropsku uniju.
Štaviše, Klintonova administracija je priznala moralni dug Zapada prema zemljama istočne Evrope izdanih i napuštenih 1939-1941, 1945, 1948, 1956. i 1968. godine. Usljed prihvatanja ovih izjava bivši sovjetski saveznici u istočnoj Evropi postali su poželjniji u NATO-u.
Pozicija SAD je prevladala i u julu 1997. Alijansa je pozvala tri istočnoevropske države – Poljsku, Češku i Mađarsku. Odluka je pala kao kompromis između dva ekstremna zahtjeva – primiti pet novih članica (pritisak koji je vršila Francuska) ili mirna preferencija nekih članica sa nijednom novom.
Od sredine 1990-tih NATO je razvio formalni kriterijum za izdavanje poziva i procedura za pripremu kandidata i ulazak u Alijansu. Alijansa je učinjela proces širenja formalnijim i razrađenijim ali i dalje mnogo manje komplikovanim i manje vremenski zahtjevnim nego što je proces za ulazak u EU. NATO je takođe radikalno popravio evidenciju i počeo da sprovodi polisu o širenju u skladu sa osnovnim nacrtima.
Dva glavna događaja uticala su na brzinu i raspon daljeg širenja NATO-a. Prvi je bio ozbiljna humanitarna kriza praćena oružanim sukobima na Kosovu (1998 – 1999). Kriza je privukla pažnju zapadnih sila ka izvorima stalne nestabilnosti na Balkanu. Nakon dva bezuspješna pokušaja da se pregovorima smiri situacija, obračunali su sa sa rasplamsalim Kosovom odmah oružanom intervencijom protiv SRJ (prvenstveno njenim najvećim dijelom – Srbijom) od marta do juna 1999. Ipak na dugim stazama izliv nasilja na Kosovu naglasio je potrebu da se zaliječi geopolitički debalans širenja 1999. uključujući NATO na nestabilni Balkan.
Dvije godine kasnije teroristički napadi na SAD preusmjerili su paradigmu međunarodne bezbjednosti usljed povećane prijetnje transnacionalnog terorizma i asimetričnog ratovanja. Kao posljedica toga dovoljne vojne sposobnosti novih kandidata kao zahtjev za ulazak postale su uravnotežene sa sposobnošću da se doprinese ,,ratu protiv terorizma’’ pa čak i od strane veoma male zemlje. Protivljenje Rusije da se uključe tri baltičke zemlje ovoga puta se pokazalo kao još manje razumno od otpora istočnom krugu širenja. Tako su širi geopolitički razvoji omogućili ,,big bang” širenje kada se istovremeno uključilo šest novih članica u aprilu 2004.
Četiri godine kasnije, u aprilu 2008. Alijansa je u svoju krugove pozvala Hrvatsku i Albaniju. Takođe je obećala Ukrajini i Gruziji da će u bliskoj budućnosti moći da se priključe. Ipak, nijesu pomenuti datumi i ove dvije zemlje nijesu pozvane da uđu u ,,Program provjere za učlanjenje”. NATO samit 2-3. aprila, 2009. objavio je sljedeću fazu u širenju NATO-a. Alijansa je čvrsto ponovo potvrdila nastavak širenja na zapad Balkana i proslavila 60- tu godišnjicu sa brojem ukupnog članstva od 28 zemalja.
Deklaracija samita je posebno pomenula tri nove potencijalne članice Alijanse – Makedoniju, Bosnu i Hercegovinu i Crnu Goru. Takođe je podržala posvećenost Srbije ,,integraciji u evro-atlantsku zajednicu država” i pozvala je da podrži ,,konsolidaciju mira i bezbjednosti na Kosovu”. Ove formulacije su se odrazile na prospekte daljega širenja NATO-a na Balkan i takođe naznačile integralne prepreke u ovom procesu.
Samit se odrazio na opadanje trenda u odnosima između NATO-a i Ruske Federacije. Alijansa je još jednom ponudila saradnju ali je istovremeno i ponovila politiku otvorenih vrata ka ,,svim evropskim demokratijama koje dijele vrijednosti” Alijanse i koje su ,,spremne i voljne da preuzmu odgovornosti i obaveze partnerstva i čije učlanjenje može da doprinese zajedničkoj bezbjednosti i stabilnosti”. Međutim ne priznajući otvoreno NATO je u stvari stavio na čekanje širenje na teritoriju CIS što bi moglo ukazati na njegova ,,bezbjedna” ograničenja u vidljivoj budućnosti.
Iako su pravne regulative navedene u Članu 10 Sjeverno- atlantskog sporazuma ostale nepromijenjene od 1949. aktuelna politika širenja NATO-a podlegla je veoma značajnim promjenama. Geostrateški značaj (iako još uvijek bitan) prestao je biti pretjerana motivacija, dok je kriterijum liberalne demokratske kongruencije dobio na značaju. Evolucija od čisto vojne alijanse do regionalne političko-bezbjednosne organizacije sa širim međunarodnim sklonostima primjećuje se od 1990-tih i u praksi širenja NATO-a.
Praćeno i u mnogim slučajevima podržano širenjem EU, širenje NATO-a promovisalo je demokratsku tranziciju u južnoj Evropi i ojačalo mlade demokratije u centralnoj, istočnoj i jugoistočnoj Evropi. Alijansa je značajno doprinijela savladavanju ideoloških suprotnosti u Evropi, posebno u oštroj podjeli imeđu Istoka i Zapada.
Nekada ,,gvozdena zavjesa” izražavala je ne samo ideološki sukob između liberalizma i komunizma, već i mnogo dublju borbu između Zapada predvođenog SAD- om i SSSR-a kojim je dominirala Rusija. Ova suprotnost nije mogla nestati padom komunizma u Rusiji već je samo zauzela drugi, blaži oblik kao nova mješavina saradnje i konflikta između proširenog NATO-a i Ruske Federacije. Ovaj odnos će u mnogome odrediti vjerovatnoću i količinu širenja NATO-a ka Rusiji.
